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Document 2

Résiliation de la convention de gestion de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis du Payré

Recueil des actes administratifs de la préfecture de la Vendée n° 2008/43 du 27 novembre 2008

La ROCHE SUR YON, le 19 novembre 2008
Le Préfet,
Le Secrétaire Général de
la préfecture de la Vendée,
David PHILOT

La présente décision peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal Administratif de NANTES - 6 Allée de
l’Ile Gloriette - 44041 NANTES CEDEX 01 dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

DECISION portant résiliation de la convention de gestion de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis du Payré

LE PRÉFET DE LA VENDEE,
Chevalier de la Légion d’Honneur
Officier de l’Ordre National du Mérite

Vu le code de l’environnement, notamment ses articles L. 332-8 et R. 332-19 et R. 332-20 ;
Vu la convention signée le 3 juillet 1987 entre le Préfet de la Vendée et le Président de l’association de défense de l’environnement en Vendée (ADEV) pour la gestion de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis du Payré, notamment ses articles 2 et 4 ;
Vu la lettre du Préfet de la Vendée adressée le 24 avril 2008 à la présidente de l’ADEV, l’informant de son intention de dénoncer la convention de gestion de la réserve naturelle nationale de St Denis du Payré en raison de graves carences de gestion budgétaire et d’importantes déficiences dans le dialogue social avec les salariés de l’ADEV en charge de la gestion de la réserve naturelle, et la mettant en demeure de produire sous un délai d’un mois des éléments probants justifiant la capacité de l’association à gérer la réserve conformément aux obligations découlant de la convention du 3 juillet 1987 et du code de l’environnement;
Vu les réunions organisées par le Préfet de la Vendée respectivement le 22 mai 2008 avec la Présidente de l’association accompagnée par trois administrateurs de l’association, venue présenter le « Plan d’avenir », le 17 juillet 2008 avec la nouvelle Présidente de l’ADEV élue le 29 mai, accompagnée du secrétaire de l’association, enfin le même jour avec le représentant du personnel de l’ADEV, accompagné d’un autre salarié de la réserve naturelle ;
Vu les courriers de l’ADEV au Préfet de la Vendée en date des 19 mai et 25 septembre 2008 transmettant à ce dernier le « Plan d’avenir » et le « Plan d’avenir II » ;
Considérant que ces deux plans ne répondent pas de manière satisfaisante aux principaux arguments de la mise en demeure en date du 24 avril 2008, pour ce qui concerne notamment la problématique de la gestion budgétaire et l’absence de dialogue social au sein de l’association, ce qui a rejailli de fait sur la gestion de la réserve naturelle ;
Considérant les graves défaillances de l’ADEV dans la gestion budgétaire de la réserve naturelle pour la période 2004 à 2006, pour laquelle sont relevés :
- Les dépôts anormalement tardifs des demandes de subvention, avec, par exemple, l’année 2006 où l’ADEV s’étant plainte en septembre d’un retard dans le paiement de la subvention qui l’obligeait à mobiliser des prêts relais alors même que la dite subvention n’avait pas encore fait l’objet du dépôt d’une demande auprès de la direction régionale de l’environnement (DIREN) ;
- La présentation de budgets prévisionnels ne tenant pas compte des budgets exécutés ;
- Une confusion dans la comptabilité entre le budget de la réserve naturelle et celui relatif à l’activité propre de l’association, avec par exemple une hausse exponentielle des frais d’administrateurs mis à la charge du budget de la réserve (14.879 € en 2004 à comparer à 7.361 € en 2003, 3.207 € en 2002, aucun en 2001) qui manifestement ne pouvait pas être liée à leur activité au titre de la seule réserve naturelle ;
- Les observations du contrôleur financier de région qui, s’il a admis par son visa préalable du 7 décembre 2006 l’engagement de la subvention de fonctionnement, afin de ne pas pénaliser les salariés, a d’une part relevé l’absence du compte financier 2005 approuvé, l’évolution non expliquée de certains postes pour le budget prévisionnel 2006 et surtout la confusion des comptes entre les comptes de la réserve naturelle nationale (RNN) et ceux de l’association, et d’autre part conditionné le financement 2007 à la présentation des états de l’exercice 2006, arrêtés et approuvés ainsi qu’à la remise en ordre des comptes portant sur une séparation du budget de l’association et de celui de la réserve naturelle ;
Considérant la persistance des carences de l’ADEV dans la gestion budgétaire de la réserve naturelle pour la mise en oeuvre du budget 2007 et l’établissement du projet de budget 2008, pour lesquels :
Il s’est avéré que l’effort réalisé pour établir un projet de budget 2007 répondant aux préconisations du contrôleur financier de région (avec un travail mené lors du 1er trimestre par les services de la préfecture de la Vendée et la DIREN avec l’ADEV et le cabinet KPMG Entreprises) n’a pas été poursuivi pour son exécution ;
Que cette incapacité s’est renouvelée pour la préparation du projet de budget 2008 soumis au comité consultatif de la réserve du 28 novembre 2007 ;
Qu’il a été reconnue par la Présidente de l’ADEV et son expert-comptable, le 5 mars 2008 au cours d’une réunion de l’association avec la DIREN, que le cabinet KPMG Entreprises n’avait plus été mandaté pour intervenir ;
Que l’ensemble des facteurs ci-dessus ont conduit à constater que :
. En ce qui concerne le suivi budgétaire en cours d’année 2007, que les commandes ont été passées sans vérification préalable de leur cohérence avec l’état d’avancement de l’exécution du budget, ceci expliquant la différence importante existant sur plusieurs postes entre le budget prévisionnel 2007 et le budget exécuté ;
. En ce qui concerne l’établissement du projet de budget 2008, que la présentation qui en a été faite lors du comité consultatif du 28 novembre 2007 a été établie d’une part sans faire appel au conservateur de la réserve naturelle, contrairement à l’exigence maintes fois réitérée par les services de l’Etat, et que d’autre part , cette présentation a été réalisé selon l’ancien format des budgets de la réserve et non avec la dissociation des comptes de la réserve naturelle et de l’association, tel que demandé par les services de l’Etat.
- L’insuffisance et l’incohérence des comptes présentés a d’ailleurs empêché l’adoption du volet budgétaire par le comité consultatif réuni le 28 novembre 2007, qui a renvoyé la présentation du dossier à un comité consultatif ultérieur avec une exigence de refonte totale selon le modèle du budget 2007, ce qui est anormal et d’une gravité exceptionnelle ;
- La nouvelle présentation du rapport d’activités 2007, du bilan budgétaire 2007 et du projet de budget 2008 par le gestionnaire lors du comité consultatif du 8 avril 2008 a été rejetée de nouveau (11 votes négatifs, 3 positifs, 3 abstentions et un refus de participation au vote).
Considérant que l’absence de mandatement par l’ADEV pour une étude réalisée en 2005 par l’INRA, et ce alors même que la DIREN avait viré à l’association les crédits de paiement correspondants, a amené cet organisme de recherche à suspendre pendant un an son suivi scientifique, et qu’en conséquence les observations régulières de la faune qui incombent au gestionnaire au titre de l’article 4 de la convention du 3 juillet 1987 précitée n’ont pu être menées durant l’année 2007, entraînant la perte irréversible de séries de données indispensables au suivi de la réserve ;
Considérant qu’en outre la direction de l’association n’a pas respecté les obligations qui incombent au gestionnaire au titre de l’article 4 de la convention du 3 juillet 1987 précitée vis-à-vis de ses salariés employés au titre de la gestion de la réserve naturelle, en procédant, à plusieurs reprises, au versement des salaires avec retard, du fait de sa mauvaise gestion budgétaire, les différents jugements du tribunal des Prud’hommes de La Roche-sur-Yon condamnant l’ADEV à indemniser ses salariés attestant de la véracité des carences de l’association dans le paiement des salaires comme de leur caractère récurrent, mais également de la non-actualisation de la valeur légale du point d’indice.
Considérant l’existence d’un conflit entre la direction et les salariés de l’association, dont ces derniers font clairement état, une telle situation se traduisant par un manque de cohésion dans la gestion de la réserve naturelle de Saint-Denis du Payré de nature à mettre en péril la bonne exécution de la mission confiée par l’Etat ;
Considérant en outre qu’à ces dysfonctionnements s’ajoute, hors convention de gestion de la réserve naturelle, la mise en oeuvre tardive et imparfaite par l’ADEV de la convention collective nationale sur l’animation, pour laquelle on relève, selon les salariés et leurs représentants, que le protocole d’application de la convention collective nationale de l’animation (CCNA), applicable aux réserves naturelles à compter du 1er janvier 2003, n’aurait été présenté aux salariés de l’association que le 14 juin 2005.
Considérant en conséquence les fautes d’une particulière gravité dont l’ADEV s’est rendue coupable dans la mise en oeuvre de la convention sus-visée du 3 juillet 1987, et les impacts négatifs que ces fautes ont eus sur le fonctionnement de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis du Payré ;
Considérant avoir entendu les parties intéressées à plusieurs reprises ;
Considérant les procédures en cours devant le tribunal des prud’hommes de La Roche-sur-Yon et le tribunal de grande instance de La Roche-sur-Yon ;

Sur proposition du Directeur régional de l’environnement de la région Pays de la Loire ;
Sur proposition du Secrétaire Général de la préfecture de la Vendée ;

DECIDE :

Article 1er: La convention de gestion de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis du Payré signée le 3
juillet 1987 est résiliée à compter du 1er février 2009 (zéro heure).

Article 2: La présente décision sera notifiée à l’ADEV. Elle sera publiée au recueil des actes administratifs du
département de la Vendée.

La Roche-sur-Yon, 7 novembre 2008
Le préfet
Thierry LATASTE

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Document 1

l'Association de Défense de l'Environnement en Vendée déboutée

de son recours contre l'arrêté préfectoral qui lui retirait la gestion de la réserve naturelle de St-Denis-du-Payré

Extrait du jugement du Tribunal Administratif de Nantes n°92168
Audience du 24 octobre 2011
Lecture du 25 novembre 2011

Considérant que le 3 juillet 1987, l’Etat a conclu avec l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE une convention pour la gestion de la réserve naturelle nationale de Saint-Denis-du-Payré ; que le préfet de la Vendée a résilié cette convention à compter du 1er février 2009 par une décision du 7 novembre 2008 ; que l’ASSOCIATION DEDEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE a formé auprès du préfet de la Vendée le4 décembre 2008 un recours gracieux ; que le silence gardé pendant plus de deux mois par le préfet de la Vendée a fait naître à l’encontre de ce recours une décision implicite de rejet ; que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE doit être regardée comme contestant la validité de la décision de résiliation du 7 novembre 2008, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux, et demandant au tribunal d’ordonner la reprise des relations contractuelles entre les parties ;

Sur la validité de la résiliation :
Considérant que le juge du contrat, saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité ; que, toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d’une telle mesure d’exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles ; qu’il incombe au juge du contrat, saisi d’un tel recours, lorsqu’il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ; que, dans l’hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l’indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles ;

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) /- infligent une sanction (…) » ; qu’aux termes de l’article 3 de la même loi : « La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » ; qu’aux termes de l'article 5 de la même loi : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. ( …) » ;

Considérant, d’une part, que la décision du 7 novembre 2008, tout en se référant à la mise en demeure de se conformer à ses obligations conventionnelles adressée à l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE le 24 avril 2008, mentionne de façon précise et argumentée les manquements reprochés à l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE, qui concernent la gestion du budget et du personnel de la réserve naturelle ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée ne peut qu’être écarté ;
Considérant, d’autre part, qu’ainsi qu’il vient d’être dit la décision initiale était elle-même suffisamment motivée ; qu’au surplus il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante ait demandé au préfet de la Vendée la communication des motifs de la décision implicite rejetant son recours gracieux ; que, par suite, elle ne peut utilement se prévaloir de l’absence de motivation de cette dernière décision ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. (…) » ;

Considérant qu’il résulte de l’instruction que le 24 avril 2008 le préfet de la Vendée a mis en demeure l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE de justifier de sa capacité à exercer sa mission conformément à ses obligations contractuelles dans un délai d’un mois ; que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE a présenté ses observations écrites par courriers des 19 mai et 25 septembre 2008 ; qu’elle a également pu présenter ses observations orales lors des réunions qui se sont tenues avec le préfet de la Vendée les 22 mai et 17 juillet 2008 ; qu’ainsi le préfet de la Vendée a mis l’association requérante en mesure de présenter ses observations écrites et orales avant de résilier la convention de gestion de la réserve naturelle ; que si l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE soutient que le préfet de la Vendée ne lui a pas fait part de l’ensemble des éléments de faits qui lui sont reprochés avant de prendre la décision contestée, les manquements qui ont fondé celle-ci, relatifs à la gestion du budget et du personnel de la réserve naturelle, lui ont été indiqués dès la mise en demeure du 24 avril 2008 ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation de la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 doit être écarté ;

Considérant, en troisième lieu, que, pour décider de résilier la convention de gestion de la réserve naturelle de Saint-Denis-du-Payré, le préfet de la Vendée s’est fondé notamment sur les défaillances de l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE dans la gestion budgétaire de la réserve naturelle depuis l’année 2004 ; qu’il a relevé à cet égard que l’association avait déposé tardivement des demandes de subventions, qu’il existait une confusion entre le budget de la réserve naturelle et celui de l’association, et que les documents budgétaires présentaient des insuffisances et des incohérences ; qu’il s’est également fondé sur ce que, faute de mandatement des crédits dont elle disposait pour la réalisation d’une étude scientifique, celle-ci a été interrompue pendant un an, et que les observations régulières de la faune qui incombent au gestionnaire en application de l’article 4 de la convention de gestion du 3 juillet 1987 n’ont pas été assurées pendant cette période ; qu’il a encore relevé que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE avait procédé à des versements tardifs des salaires et ne tenait pas régulièrement compte de l’actualisation du point d’indice, faits pour lesquels elle a été condamnée à plusieurs reprises par le Conseil des prud’hommes de La Roche-sur-Yon ; que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE, qui ne conteste pas la réalité des manquements qui lui sont reprochés, a produit devant le préfet de la Vendée des « plans d’avenir » qui dressent un bilan des difficultés rencontrées par l’association et exposent les mesures qu’elle s’engage à prendre afin d’améliorer sa gestion, et qui ont été approuvés par le Tribunal de grande instance de La Roche-sur-Yon, postérieurement à la décision contestée, dans le cadre de la procédure de redressement judiciaire dont elle a fait l’objet ; que toutefois, elle n’établit pas, par ces seuls éléments, sa capacité à exercer sa mission conformément à ses obligations contractuelles ; qu’elle n’est dès lors pas fondée à soutenir que la décision de résiliation serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

Considérant, en quatrième lieu, que si l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE
L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE soutient que le préfet de la Vendée cherchait à l’écarter de la gestion de la réserve naturelle de Saint-Denis-du-Payré afin de la confier à une autre association, il résulte de l’instruction qu’il a résilié la convention en raison des manquements commis par l’association requérante dans ses obligations contractuelles et en prenant en compte l’intérêt du service ; que, par suite, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi;

Considérant, en dernier lieu, que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE ne peut utilement soutenir, pour demander l’annulation de la décision de résiliation attaquée, que la procédure qui a été engagée pour choisir un nouveau gestionnaire était irrégulière ni que l'offre du nouveau gestionnaire n'était pas conforme aux exigences de l'appel à manifestation d'intérêt ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’ASSOCIATION DE DEFENSE
DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE n’est pas fondée à contester la validité de la décision de résiliation du 7 novembre 2008 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux ; que, par suite, les conclusions à fin de reprise des relations contractuelles doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :
Article 1er : La requête de l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l’ASSOCIATION DE DEFENSE DE L’ENVIRONNEMENT EN VENDEE et au préfet de la Vendée.

Délibéré après l'audience du 24 octobre 2011, à laquelle siégeaient :

M. Lainé, président,
M. Martin, premier conseiller,
Mlle Rosemberg, conseiller,
Lu en audience publique le 25 novembre 2011.
Le rapporteur